关于建立“执行不能”案件依法终结机制的研究

熊　维

在我国现行法律、司法解释和司法规范性文件中，民事执行案件的结案方式有三种，包括执行完毕（含自动履行完毕、强制执行完毕）、执行和解并履行完毕和终结执行。其中前两种结案方式适用于实体债权债务关系消灭，执行程序自然终止的一般情形，终结执行则适用于债权债务关系尚未消灭，而法律基于特定事由规定执行程序终止的特殊情形。在理想状态下，三种结案方式相互补充，应当穷尽执行程序终止的全部情形，然而由于现行法律规定的终结执行情形过于狭隘，导致大量“执行不能”案件即无财产可供执行的案件“有始无终”，长期处于中止执行状态，成为当事人眼中“久执不结”的积案，法院因此背上了沉重的执行包袱。在执行高指标的压力下，各级各地法院苦苦寻求着案件的出路，因此就有了中止、和解案件均作结案处理的无奈之举，也有了执行预登记的“经验之谈”，面对着法理上不能自圆其说的困窘，许多案件即使做了大量的调查执行工作仍只能名不正言不顺地被“技术处理”，事后则往往对当事人的信访应接不暇。2009年，为了化解这一突出问题，中央政法委和最高人民法院联合发出《关于规范集中清理执行积案结案标准的通知》（法发〔2009〕15号），第一次将终结本次执行程序确认为官方认可的结案方式。本文将从法理和实务的角度就完善终结执行制度，规范“执行不能”案件的处理作简单分析。

一、我国现行终结执行制度分析

（一）终结执行的根据和意义

实践中，各类客观实在的风险在诉讼、执行程序中的延续、转化，导致部分生效法律文书确定的权利不能或不必要得以实现，部分案件无法执行完毕。为了更好地合理配置执行资源、完成民事执行工作的目标，实践中，有必要终止不能或没有必要继续执行的案件。这不是推卸法院在维护法律秩序、保障合法权益方面的责任，而是遵循司法有限原则，促使社会主体审慎地采取措施以规避社会风险的必要举措。

（二）终结执行的情形

终结执行的情形，是指终止执行程序，结束执行工作的事实和理由。具备了这些事实和理由，人民法院就可以依法终结执行。根据《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第235条的规定，具有下列情形之一的，人民法院就可以裁定终结执行：

1、申请人撤消申请的。执行开始以后，申请执行人撤消申请，是对自己诉讼权利和实体权利的处分行为。对于这种行为，人民法院应当依法进行审查，如果这种处分行为不损害国家、集体或他人的合法权益并且是申请执行人自己意志的真实表示，又不违反法律的规定，人民法院应当尊重申请执行人的这一权利，准予其撤回申请，裁定终结执行。

2、据以执行的法律文书被撤消的。人民法院执行的依据是人民法院和有关机关制作的已经生效的法律文书。如果这些法律文书被人民法院或者其他机关撤消，那么执行就失去了根据，执行程序就没有必要再进行。因此，在这种情况下，人民法院应立即裁定终结执行。

3、作为被执行人的公民死亡，无遗产可供执行，又无义务承担人的。在执行过程中，如果被执行人是公民，他若死亡应当依法执行他的遗产；如果他没有遗产可供执行，还可以由他的义务承担人履行义务。但如果他死亡后既无遗产可供执行，又无义务承担人，执行工作事实上无法进行，所以人民法院必须结束执行程序，裁定终结执行。

4、追索赡养费、扶养费、抚育费案件的权利人死亡的。追索赡养费、扶养费、抚育费案件是人身权益案件。这类案件中，权利人所享有的权利是基于特定的人身关系而产生的，与权利人的主体资格不可分离，只能由权利人本人所享有，既不能转让，又不能继承。因此，追索赡养费、扶养费、抚育费的权利人死亡后，权利人所享有的权利即告消灭，被执行人继续履行义务已无权利承受者。所以人民法院应当作出裁定，终结执行。

5、作为被执行人的公民因生活困难无力偿还借款、无收入来源、又丧失劳动能力的。执行工作只有在被执行人具有偿付能力的情况下才能进行。如果作为被执行人的公民因生活困难，无收入来源，又丧失劳动能力，执行程序无法进行，以后也不可能恢复执行，人民法院必须结束执行程序，裁定终结执行。但在适用《民事诉讼法》的这一规定时，应当注意必须具备两个条件：（1）被执行人与申请人是一种借贷关系，即被执行人因生活困难无力偿还借款，而不包括被执行人应当履行的其他义务。（2）被执行人无收入来源，且丧失劳动能力。有收入来源，虽然丧失了劳动能力，仍具有一定的偿付能力，也不能终结执行。只有两项因素同时存在，才能认定其永久地失去了偿还能力，才能裁定终结执行，被执行人的债务因此而不再偿还。

6、人民法院认为应当终结执行的其他情形。这是兜底条款，是指上述规定以外的情形。便于人民法院根据实际情况灵活运用。因为执行工作是一个复杂的过程，在执行过程中，可能发生其他一些难以预料的情况，法律这样规定有利于人民法院实事求是地解决出现的问题。

7、作为被执行人的企业被人民法院宣告破产的。《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定》（简称《规定》）第105条规定：在执行中，被执行人被人民法院裁定宣告破产的，执行法院应当依照《民事诉讼法》第235条第6项的规定，裁定终结执行。此条规定涉及破产而终结执行的情形。人民法院在受理破产申请后，经审查债务人符合破产条件，已经作出宣告破产的裁定。此时所有的债权人都应当参加破产程序，执行法院因为破产的宣告而确定性地不可能再恢复执行了，人民法院就应当作出终结执行程序的裁定。

（三）终结执行由执行法院下达裁定书

《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞若干问题意见》第263条规定：受委托人民法院遇有需要中止或终结执行的情形，应当及时函告委托人民法院，由委托人民法院作出裁定，在此期间，可以暂缓执行。受委托人民法院不得自行裁定中止或者终结执行。由此，可以看出只有执行法院才能对终结执行下达裁定书。

需要注意的是《规定》第106条规定：中止执行和终结执行的裁定书应当写明中止或终结执行的理由和法律依据。

（四）执行终结的效力

《民事诉讼法》第236条规定：中止和终结执行的裁定，送达当事人后立即生效。因此，当事人不存在上诉的问题。另外，在执行过程中如果有协助执行人的，终结的裁定也应对其送达。执行终结的效力表现在两个方面：

1、程序上的效力。执行终结的裁定一经生效，执行程序就宣告结束，以后也不再恢复。

2、实体上的效力。执行终结后，法院不再以司法强制力迫使被执行人履行义务，也不以执行程序保证权利人实现法律文书所确定的权利。但这并不意味着否认生效法律文书对权利人所应享有的权利的确认，被执行人自动履行的法律予以认可，被执行人履行后不得以不当得利为由请求申请执行人予以返还。

二、执行不能案件分析

（一）执行不能的概念与特征

前文述及，所谓执行不能，是指案件被执行人无财产可供执行。理解这个概念我们须从反面理解什么是被执行人可供执行的财产，首先要有财产，其次该财产归属案件被执行人所有，再次该财产能被法院查找到并依法控制、处分。可见诸如被执行人没有财产，被执行人有财产登记在他人名下但无法采集证据予以证实，被执行人有财产但无法查找、控制和处分，被执行人有财产但属于法律规定禁止执行的范围等情形都属于“执行不能”。在这些情形下，法院的执行装备再精、执行力量再强、执行措施再新，结果都难以执行完毕。

（二）执行不能的主要类型和原因

1、被执行人下落不明

被执行人下落不明，对人民法院执行通知书和被执行人财产申报通知书的送达、被执行人财产的查证、民事强制措施的采取造成极大困难，是执行不能的重要原因。其中，公民作为被执行人的，主要表现为长期外出打工，逃避债务履行。在下落不明的被执行人中，以城镇无业居民、农村村民为主，此两类被执行人不少为了逃避债务，外出打工，有的甚至举家外出。一些债务人在败诉后甚至诉讼阶段即离开住所，长期在外打工。我国目前还没有统一的、有效的流动人口管理系统，在流动人口洪流中寻找被执行人，犹如大海捞针。企业作为被执行人的，主要表现为歇业、被吊销营业执照，办公、生产场所关闭，法定代表人去向不明。这是被执行人下落不明的特殊情形。一些以企业为被执行人的案件在诉讼阶段，经营场所已经关闭，法定代表人去向不明，法律文书难以送达，强制执行阶段更是人去楼空，困难重重。

2、被执行人确无履行能力

《民事诉讼法》和有关司法解释都没有明确被执行人履行能力的判断标准，除《民事诉讼法》第222条和第223条所规定的保障其本人及其家属的生活必需费用和必需品外，无其他可供执行的财产，应认定被执行人为无履行能力。类型主要有以下三种：

一是被执行人经济状况极差，确无可供执行财产。执行不能案件中，不少被执行人仅有最基本的生活必需品和居住条件，有的甚至仅靠领取救济金、最低生活保障金、养老金度日，家徒四壁。特别是农民为被执行主体的案件，被执行人除了赖以耕作的土地和农村简陋的房屋外，无存款、有价证券、债权、车辆等可供执行的财产。

二是企业歇业、被吊销营业执照无可供执行财产，或企业破产，资不抵债。随着我国市场的逐步开放，企业面对的经营风险不断增加，应对不当或不及时即造成经营困难，超过一年没有年检，被工商管理部门吊销营业执照。企业未经清算，便名存实亡，生产、经营场地大都是租赁物，已无可供执行的财产。此类执行案件一般有多个债权人参与分配。因企业宣告破产而终结执行案件的债权人参与破产分配，其在执行程序中未能实现的债权也属执行不能范畴。

三是财产保全率低，债务人财产被转移流失。《民事诉讼法》第92条规定，人民法院对于可能因当事人一方的行为或者其他原因，使判决不能执行或者难以执行的案件，可以根据对方当事人的申请，作出财产保全的裁定，或者依职权采取财产保全措施。然而在司法实践中，财产保全率并不高。很多未采取保全措施的债务人财产，在进入执行程序之前，已经被转移、流失，造成执行不能。

3、被执行财产处分不能

此种情形中，申请执行人往往提供被执行人财产线索，认为被执行人有履行能力，要求人民法院强制执行，而执行法官查证后不予查封、冻结、扣押或在控制后不予处置，是当事人执行上访主要原因。被执行财产处分不能的主要原因有以下几种：

一是被执行财产权属不明。在不动产登记的效力上，我国立法采取登记要件主义，认为不动产物权的取得、消灭和变更，非经登记不能产生法律效力，但实际上大量不动产未经登记，权属状况不明。即使调查显示极有可能是被执行人财产，而且一直由被执行人占有，但无产权登记证据，不能确定该不动产属被执行人所有，法院不能查封处置。不动产无产权登记的情况在农村更为普遍。随着城市化进程的加快，城乡差别正在日益缩小，不少农民，特别是城乡结合部的农民，除了居住房屋外，另建商业用途的店产或出租屋，多没有办理房地产权证，同样也难以确认房屋权属状况。

二是共有财产难以分割。受制于我国的经济发展水平，房屋、车辆等高价值财产大多是家庭成员共同共有，除非在诉讼中即将债务认定为共同债务，否则难以将属于被执行人个人的财产从家庭共有财产中分割出来予以强制执行。

三是被执行财产变现困难。主要有三种情形：（1）涉及职工安置；（2）物上权利负担处理困难；（3）腾退难度大，被执行人、承租人、承包人或其他财产占有人抵制腾退，特别是工人集体抵制厂房和生产线移交，强制移交有可能引起暴力抗法或者激化矛盾，影响社会稳定。

三、构建执行不能案件终结执行制度

（一）执行不能案件终结执行的必要性

在我国民事执行资源是相当有限的，要满足每一个个案追求的理想效果是不现实的，司法程序的效率原则也不会允许每个个案无期限地持续下去，而在法发〔2009〕15号发布之前，法律所认可的结案方式存在外延上的缺陷，将大量无财产可供执行的案件长期悬挂为中止执行状态，虚增了未结执行案件数量，对司法统计和司法管理工作造成重大不良影响。此外，由于混淆了“执行难”的概念，放大了法院系统在形成执行难问题中的责任。这样反而使法院系统牵扯过多的精力投入运动式的执行清积活动，影响新收案件的执行，使其不堪执行重负，陷入“清了又积，积了再清”的恶性循环。鉴于此，严格规范执行不能案件的认定条件、认定程序和救济途径，建立发现新可供执行财产后再次申请执行机制等是非常必要的。

（二）执行不能的认定

人民法院是生效法律文书强制执行的公力救济机关，但不是生效法律文书的义务人，人民法院的强制执行只能对被执行人履行债务起督促作用，但只有法院“尽我所能”地发挥这种督促作用，在穷尽了工作措施后，才能最终确定被执行人的履行能力，才能使作出的认定具备应有的公信力。

1、应穷尽执行程序。执行机构应依照法律规定的程序公正执行，如在法定期限内向申请执行人发出查报财产通知书、反馈执行进度，向被执行人发出执行通知书和财产报告令，向双方当事人送达执行法律文书和评估、拍卖报告，就执行异议组织听证等，凡是法律规定的程序都应当遵照期限和流程执行，确保首先做到程序公正。

2、应穷尽调查手段。当前，执行难度较大的是当事人恶意逃债，转移财产，法院难以查寻被执行人的可供执行的财产。《民事诉讼法》修改后，执行机构可责令申请执行人查报财产、被执行人申报财产，并依职权进行必要的财产调查，全方位地了解被执行人所有的财产及财产性权利，如被执行人的动产、不动产、无形财产等等。执行实践中，由于当事人对立情绪严重，除少部分的确属于履行能力较差以外，大多数的被执行人或多或少地存在抵制、逃避、拖延生效法律文书执行的现象。因此，财产调查的覆盖面要达到足够的广度，存款、房产、车辆三项财产状况应列为必须调查的范围，企业作为被执行人的须附加查询对外投资情况，公民作为被执行人的须附加查询工资收入情况。调查存款时，凡是企业作为被执行人的，须到人民银行调取其开设的所有账户，再到相应的商业银行查询余额和往来明细；凡是个人作为被执行人的，向辖区内设立营业网点的全部商业银行提供身份证号联网查询余额和明细；房产、车辆也应定期集中赴相关部门查询。遇申请执行人提供额外执行线索的还须在合理期限内调查核实。

3、应穷尽强制执行措施。执行机构应依法采取与案件情况相适应的执行措施，如针对金钱债权的执行措施：查封、扣押、冻结、扣留、限制出境等控制性执行措施；划拨、提取、拍卖、变卖、以物抵债等处分性执行措施；对特定物的强制交付；对不动产的强制管理；多个债权人对一个债务人的申请执行和参与分配措施；强制迁出房屋与退出土地；公告限制高消费、审计执行和执行听证；以劳务抵债、以经营权抵债等。

4、应穷尽司法强制措施。当强制执行措施无法实施或实施过程中遇到阻碍时，执行机构必须运用罚款、拘留等制裁的手段来排除妨碍。被执行人有能力履行法律裁决确定的义务却不履行，不仅是对申请执行人权利的侵犯，更是藐视法律本身，具有明显违法性，应当受到相应的法律制裁，现有的执行制裁措施主要有拘传、罚款、司法拘留、刑罚处罚，执行机构要用足、用准法律赋予的所有执行制裁措施。

当执行机构依据债权人的请求，穷尽执行程序、调查手段、执行措施和司法强制措施后，仍不能使案件得以执行完毕，而债权人也不可能提供其他执行线索时，方可认定案件执行不能。

(三)裁定终结本次执行程序

根据《通知》的规定，无财产可供执行的案件，执行程序在一定期间无法继续进行，且有所列7种情形的，经合议庭评议，可裁定终结本次执行程序后结案。

四、再次申请执行

根据《通知》的规定，裁定终结本次执行程序后，如发现被执行人有财产可供执行的，申请执行人可以再次提出执行申请。申请执行人再次提出执行申请不受申请执行期间的限制。