行政诉讼释明问题研究

李　丽

诉讼释明作为职权主义诉讼模式的应有之义，作为当事人主义诉讼模式的必要补充，其价值在现今两大法系都得到不同程度的彰显。而国内关于诉讼释明的理论研究仅囿于民事诉讼领域，在行政诉讼领域却鲜有涉及。但在行政审判实践中，法官对诉讼释明的广泛运用已是不争的事实，法官释明对行政案件的审理有着重大的现实意义。目前，由于我国法律对诉讼释明的行使未作明确规定，导致不当释明、错误释明等情形时有发生，本文拟以此为切入点，提出规范释明权行使的浅显建议，以期抛砖引玉。

一、行政诉讼释明的现实意义

诉讼释明是指在诉讼过程中，法官为了明晰案件所争议的法律关系，通过一定的方式，就事实和法律上的相关问题向当事人解释、指示或说明。诉讼释明在一定意义上，可视为是一种“为确保诉讼功能的正义实现”而存在的，其主旨在于通过法官在诉讼过程中的适度干预，最大限度地满足个案的实质正义，其在司法实践中已得到广泛运用。法官释明权的行使在行政诉讼中具有重要的现实意义：

1、平衡两方力量，实现实质正义。在英美法系，为防止“两造力量悬殊以至无法实现实体正义”的问题，而赋予法官一定的释明权。在行政诉讼中，当事人诉讼能力的不均衡体现得尤为突出，作为被告方的行政机关多委托一些具有专业法律知识的律师代为参加诉讼，而作为原告方的公民多为自己出庭陈述，在这种情况下，法官通过释明协助诉讼能力较弱的一方当事人恰当地举证或诉讼，可以减少、平衡对抗双方攻击防御能力的差距，达到实质性的平等。

2、减少涉诉上访，促使服判息诉。虽然我国诉讼模式正在由职权主义向当事人主义转变，但当前当事人诉讼的自主性不强，对法官尚存有依赖性。实践中，由于法官对行政相对人的诉讼未作积极的引导，一些当事人对行政诉讼不明不白、无所适从，对诉讼结果不能理解和接纳，从而引起了缠诉、上访。在这种背景下，行政诉讼释明在妥当平息和解决纠纷方面有着积极的作用。法官通过释明，指出对案件解决的重要观点，使当事人就此进行充分辩论，便于对诉讼结果的理解与接纳。

3、提高诉讼效率，防止拖延诉讼。有一句法谚“久长的裁判是恶的裁判，诉讼过分迟延等同于拒绝裁判”，即使最后的判决结果公正，但如果这一结果姗姗来迟，那么这种判决对于当事人来说是不公正的、不效率的。法官释明可以提示当事人及时举证，对当事人未意识到的与案件争点有关的证据，法官应当行使“补充诉讼材料的释明”和“新提出诉讼材料的释明”。同时法官的释明，还可避免无益程序的进行，通过帮助当事人整理争点，使审理能够集中进行，进而加快诉讼进程。

二、从几个具体案例看行政诉讼释明权的行使范围

整个行政诉讼的过程是当事人与法官意思互相沟通的过程，也是诉讼权利与审判权相互碰撞的过程。在这个过程中，当事人要提出自己的请求和主张，并提供据以支持自己请求和主张的证据和法律依据，从而使法官形成对自己有利的心证。这个相互沟通的过程，双方都在积极探索对方的真意，但有很多情形，由于双方意思沟通不够，法官不能充分理解当事人的请求和主张。比如当事人的诉讼请求不明确，或是所提供的诉讼资料不充分，或者对法律的理解有偏差等等。此时，法官通过行使释明权，可以引导当事人积极且富有成效地开展诉讼活动。从下面几个具体案例可以看出，行政诉讼中需要释明的内容相当广泛，主要包括以下几种：

1、对主体资格的释明。在行政诉讼中，有时会发生诉讼主体不适格的情形。这时，法官通过诉讼释明，向原被告进行说明，有助于当事人诉讼权利的实现。如原告姜某某、胡某不服被告某省住房和城乡建设厅行政复议决定一案，原告经招商引资与被拆迁人某建筑装饰工程公司签订了商铺租赁合同。2010年8月，其租赁商铺被拆迁，但被拆迁人拒绝给予原告任何补偿。原告因此向某省下属的某市国土资源和规划局提出裁决申请，因原告不是拆迁当事人，该局决定不予受理。此时，原告胡某不服，向某省住房和城乡建设厅申请行政复议，复议决定维持了原具体行政行为。原告姜某某、胡某仍不服，诉至法院。本院在立案审查过程中，发现只有胡某申请了行政复议，姜某某并未提出复议申请，姜某某在本案中以原告身份起诉是不适格的，承办人及时向当事人作出了释明，在得知姜某某与胡某是母女关系的情况下，建议姜某某可以胡某委托代理人的身份参与诉讼，姜某某才意识到自己在主体资格上存在问题，同意修改诉状。

2、对诉讼请求的释明。当事人受语言表达能力、认知能力以及法律知识等诸多因素的限制，对诉讼请求的表达可能出现含混不清的现象。法院若以此为基础进行裁判，就不能实现当事人诉讼的目的，矛盾纠纷得不到化解。在这种情况下，法官应向当事人指出其诉讼请求的模糊之处，通过询问当事人促使其将自己的诉讼主张陈述清楚。如原告李某诉被告某公安分局行政不作为一案，李某因邻里纠纷，与第三人尤某某、代某某相遇后，李某与尤某某发生扯打，原告李某经司法鉴定，构成轻微伤，被告下属的某派出所对尤某某作出罚款五百元的行政处罚，对代某某作出不予处罚决定。原告李某认为第三人尤某某、代某某合伙对其殴打，至少应对其处以拘留的行政处罚，原处罚太轻，故提起行政诉讼，要求判令某公安分局履行法定职责。本案在审理过程中，承办人多次向李某释明，要求其明晰自己的诉讼请求，如果认为某派出所对第三人的处罚太轻，那么应诉请撤销原处罚决定，重新作出处罚决定，而不是要求某公安分局履行职责。

3、对证据材料的释明。在诉讼过程中，认定案件事实的有关证据材料一般由当事人提出。但证据材料单纯地由当事人收集提供可能会带来证据材料不明了、不完备的缺陷。有时当事人会误认为自己已提供了充足的证据材料或者认为自己无证明责任，这时，法官通过释明，能促使当事人完整准确地收集、提出证据材料。如周某诉某房产局撤销房屋登记案中，周某不知道如何举证才能证明房屋产权登记错误，法官便通过释明提示当事人提供其是真实权利人的证据，比如离婚协议中对房屋所有权的约定等等，使审判活动得以顺利进行。

4、对法律观点的释明。随着当事人诉讼参与程度不断深入，当事人不仅关注案件的事实认定，对法律的具体运用也积极探知，那么，法官依据什么样的法律来审理案件理应为当事人所知晓及理解。如果法官的法律观点不为当事人所知，就有可能把当事人没有在意的法律依据作为裁判的基础，从而导致对当事人的“不意打击”，不能使当事人真正做到服判息诉。所以，在法官持有与当事人不同法律观点时，应向当事人进行释明，从而让当事人有机会修正自己对于法律和事实的认知。如原告徐某某诉被告某民政局撤销婚姻登记一案，原告徐某某所有的诉讼准备都是围绕其未与本案第三人去民政局办理过婚姻登记而进行的。本案在审理初期，也曾将审理重点集中在原告是否与第三人在被告处办理了婚姻登记，并以此引导诉讼。后承办人意识到本案具体行政行为已超过法定的诉讼时效，按法律规定应裁定驳回原告起诉，不能对案件再进行实体审理，而这一转变将超出当事人对案件审理结果的预期。这时，承办人积极释明，提醒当事人注意这一被忽略的法律规定，最终当事人接受了法院的裁判结果。

三、行政诉讼释明权的行使原则

法官释明对于平衡当事人的诉讼能力，加快诉讼进程等有着重要的意义，但其亦是一把双刃剑。毕竟法官进行释明的结果总是意味着对一方当事者的援助，因此过分地或明显地行使这种权限可能招致对审判公正性的怀疑，同时也容易造成对私权自治、诉讼公正的偏离和破坏。因此，法官在行使行政诉讼释明时应遵循以下原则：

1、尊重当事人的自由处分权。法官释明不能违背当事人自由处分的原则。当事人对自身权利的处分决定了案件审理的对象和诉讼的进程，审判权必须受其控制和约束。如当事人的处分权行使不当时，法官应积极、充分地进行释明，释明后，法官应完全尊重当事人自己作出的决定，处分自己实体、程序权利，选择承担的诉讼风险;如当事人行使处分权并无不当之处，法官就不得行使释明权。比如对于裁量性行政行为，行政机关在执法过程中可能出现对自由裁量权的适用轻重失衡，由此引发诉讼。法院在审理的过程中，经审查认为被诉具体行政行为合法但不当时，应积极释明，建议被告行政机关改变所作的具体行政行为，但被告是否改变原具体行政行为由其自己决定。如果行政机关改变原具体行政行为，法官应告知行政相对人可以申请撤诉，但是否撤诉也取决于行政相对人。

2、不违背居中裁判的原则。法官在进行诉讼释明时必须对当事人的胜负怀有“超然”之心，平等的对待对决双方，不得有加入一方与另一方对决之意，尤其不能与行政机关有过多的意思沟通，加深行政相对人对法院公正性的怀疑。原、被告或第三人任何一方在诉讼行为上有缺陷，需要法官释明时，法官都要积极、全面为之，不能厚此薄彼，破坏平衡的对决关系。同时，释明的内容必须让对方知晓，以便其采取相应的诉讼对策，而不能搞暗箱操作，使另一方茫然不知，处于不利地位。当法官释明结束后即应止步，继续充当“裁判”之角色，“观看”和裁决双方的“决斗”，凭内心的真实确信力超然地作出胜败的决断。

四、行政诉讼释明权的规制

一个良好的裁判既应有良好的法律效果，同时也应有完美的社会效果。在这一点上，法官释明所追求的诉讼公正，与追求“法律效果和社会效果的统一”是一致的。但在我国的审判实践中，由于法律对法官释明的原则、程序、方式等未作规定，使审判人员对释明的行使无可遵循的法律，有很大自由发挥的空间，带有很强的主观随意性。加之在行政诉讼中少数法官过度施展释明的“技巧”，以事实不清为由，反复要求行政机关补强证据，使对方当事人处于相当不利的诉讼地位，与释明制度设立的初衷背道而驰。因此，笔者认为可从以下三个方面对法官行使行政诉讼释明权予以规制，防止和控制法官不当释明或滥用释明权：

1、限制法官释明的自由裁量权。法官进行释明的自由裁量权范围越大，越容易造成释明的随意性。因此，为充分发挥释明的效能，就要根据诉讼的不同阶段对释明的内容和行使方式作出详细的规定，尽可能减少法官的自由裁量权。比如，在立案审查阶段，释明的内容应限定为案件是否符合受理条件，诉讼请求是否明确等；在审理阶段，释明则应围绕与案件审理相关的法律问题和事实问题进行。同时规定，释明应以书面的形式作出，以便有证可查，避免产生不良的法律后果。

2、建立当事人对法官释明的监督制度。一方面，当事人认为法官释明明显不当时，可对其释明行为直接发问，法官应予答复，当事人对法官的答复不服的，应赋予其向相关部门申请复议的权利。另一方面，当事人认为法官滥用释明权对其合法权益构成侵害时，可以书面形式向法官提出异议，法官对此应以裁定的方式答复，当事人对裁定不服的，应赋予其上诉权。

3、明确法官错误释明的法律责任。要让法官做到准确无误释明，需要法官具有扎实的理论功底和深厚的法律素养。但目前，我国法官素质参差不齐，行使释明权错误或过度的情形时有发生，如果因此追究法律责任，可能导致法官对释明行为望而生畏。但一律不予追究责任，又不利于对当事人合法权益的保护。因此，现阶段，可以继续采用我国现有的“错案责任追究制度”，将因法官释明错误造成当事人较大权益损失的列入错案追究的范围。